1928年，渭华地区党组织机构健全（县委、区委、支部均有机构），党员众多（渭、华两县各有党员500人左右，五一县有党员340人），群众运动发展迅猛，加上宣化事件的爆发，起义的条件日趋成熟。

3月22日，中共陕西省委召开常委会，制定《目前行动大纲》，划渭南、华县（今陕西渭南市华州区）、固市（五一县）、华阴、临潼为陕东暴动区，并决定成立中共陕东区特派委员会（以下简称陕东特委），加强对陕东暴动区斗争的领导，随即派省委常委兼省委秘书主任刘继曾、团省委宣传部长李大章和渭南县委书记肖明（又名彭鸣）为陕东特委组成人员。

4月1日晚，陕东特委在华县江村药王洞成立，书记刘继曾，组织委员肖明，宣传委员李大章。陕东特委直属中共陕西省委，专门负责指导陕东区暴动。各县委、区委在暴动方面，无论组织工作、宣传工作，均受陕东特委领导。刘继曾传达中共陕西省委指示，分析当时中国的革命形势，提出准备暴动。

4月6日晚，陕东特委召开第一次扩大会议。全体特委委员，渭南和华县党、团县委书记，中共华县县委的特科主任和许权中旅（以下简称许旅）的代表参加会议。会议听取各地党团组织关于政治、经济和斗争情况的汇报，讨论并通过《中共陕东区特派委员会关于目前工作计划大纲》和许旅的行动计划，对渭华起义作了周密的部署。

1928年4月中旬，陕东特委召开渭南、华县、固市三县党团联席会议，制定《临时纪律十一条》：

1. 叛党者枪决；

2. 不遵守秘密者开除，重则枪决；

3. 临阵逃脱者开除，重则枪决；

4. 畏缩不前者开除；

5. 不参加斗争者开除；

6. 不努力工作者重则开除；

7. 虚张敌人声势，不信任群众力量者开除；

8. 不接受命令者开除；

9. 不服从决议者开除；

10. 自由行动者开除；

11. 冒充上级发布命令者开除。

以上11条，同志中如有违犯者，由下级党、团支部决定后具体报告该县委，审查决定后，方能执行。